從“一帶一路”能源合作看國家能源安全

發表時間:2019-10-11 12:00
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能源合作是“一帶一路”取得成果最為顯著的領域,油氣合作上中下游全產業鏈呈現同步發展的良好態勢,清潔能源和新能源開發方興未艾,初步形成“一帶一路”沿線地區能源產業布局,能源金融合作已發揮重要牽引作用。


“一帶一路”能源合作的風險和隱憂也愈益顯現,“一帶一路”沿線地區地緣政治不確定因素明顯增加,商業和法律風險的隱憂日漸突出,開展對外合作的軟實力不足,推進“一帶一路”建設的輿情環境欠佳。


為深化“一帶一路”能源合作,需要進一步樹立和踐行新的合作理念,開拓新的合作領域,創新合作模式,構建涵蓋市場、價格、運輸的合作機制,完善風險評估機制等。


能源合作是“一帶一路”的重頭戲,也是“一帶一路”取得成果最為顯著的領域。從發展前景看,“一帶一路”沿線國家和地區油氣資源豐富,能源合作潛力巨大,深入推進“一帶一路”沿線國家的能源合作,對于拉動沿線國家經濟可持續發展,加快經濟轉型,激活歐亞地區的潛力,實現共同繁榮和塑造國際能源新秩序都將產生不可替代的影響。

01.“一帶一路”能源合作的可喜成果


亞洲、北美洲和歐洲是全球三大天然氣市場。與北美洲和歐洲天然氣國際貿易主要通過管道運輸不同,在地理條件等因素的限制下,亞洲天然氣國際貿易主要采用液化天然氣(LNG)船運形式。天然氣在北美洲和歐洲能源消費結構中已經占據舉足輕重地位,而在亞洲總體上還處于次要位置,尤其在中國和印度等能源消費大國,煤炭還是主體能源,天然氣占比很低。天然氣利用靈活高效,也是最清潔低碳的化石能源,全球天然氣資源極為豐富,擴大天然氣利用是亞洲能源清潔低碳發展的現實選擇。然而,“亞洲溢價”在一定程度上制約了天然氣在亞洲的發展。


6年來,在習近平主席共建“一帶一路”倡議引領下,“一帶一路”能源合作取得了顯著成就,展示出廣闊的發展前景。能源合作已成為共建“一帶一路”的亮點。


1.1油氣合作上中下游全產業鏈呈現同步發展的良好態勢


在上游的勘探開發領域,中國企業在哈薩克斯坦的卡沙甘油田、巴西的里貝拉油田、俄羅斯的亞馬爾液化天然氣(LNG)等大型項目進展順利,成功收購阿布扎比石油資產,中標伊拉克、巴西等國的油田項目,擴大了油氣資源的供應。


在中游的輸送領域,中國陸上油氣進口通道不斷得到鞏固和完善,已經建成中國-中亞天然氣管道A/B/C線、中哈原油管道、中俄原油管道、中緬原油管道和天然氣管道,在建的有中國-中亞天然氣管道D線以及即將建成的中俄天然氣東線,油氣輸送保障能力大幅提高。


在產業鏈的下端,中國與“一帶一路”沿線國家的能源貿易不斷擴大,在保障中國能源供應的同時,為沿線國家帶來了可觀的利潤。2010-2018年,中國原油進口量由2.4億噸增長至4億多噸,天然氣進口量由167億立方米增長至1254億立方米。中國原油進口來源國進口量前10位中,有6個位于“一帶一路”沿線,從“一帶一路”沿線國家進口的原油占中國原油進口總量的70%。LNG進口來源國進口量前5位中,有3個位于“一帶一路”沿線,管道氣則基本全部源自“一帶一路”沿線國家,占中國天然氣進口總量的60%以上。與“一帶一路”沿線國家的能源貿易已經成為中國能源供應的重要組成部分。


1.2清潔能源和新能源開發方興未艾


推進能源的綠色可持續發展已成為“一帶一路”能源合作的重要內容。中國智能電網和特高壓技術,已被更多的沿線國家所看好和應用。中國已與俄羅斯、蒙古、吉爾吉斯斯坦、朝鮮、緬甸、越南、老撾共7個國家進行電力互聯。2016年,中國與周邊國家電網互聯規模合計約260萬千瓦。中國高性價比的太陽能和風力發電產品,正沿著“一帶一路”銷售到全世界。中國的“多能互補、微網發電”技術在非洲、東盟得到較快的推廣。中國發展可再生能源的規劃、管理、設計、運營,以及分布式、多元利用等模式,都已為“一帶一路”沿線一些國家所借鑒和仿效。


1.3初步形成“一帶一路”沿線地區能源產業布局


經過多年的努力,在“一帶一路”沿線已漸次形成3個層次分明的能源產業合作區塊:一是形成與俄羅斯、中亞、西亞北非這些全球油氣資源核心地帶的全產業鏈合作;二是與東南亞、南亞地區建設跨境輸電通道和區域電網升級改造合作,中國豐富的水電能與當地的需求形成良性互補;三是開發了與中東歐、歐盟國家在新能源和開發技術方面的合作并取得成果。


1.4能源金融合作已發揮重要牽引作用


中國企業在充分利用專項資金、合作基金、“兩優”貸款(援外優惠貸款和優惠出口買方信貸)、政策性銀行出口信貸的基礎上,積極利用股權投資、公私合營、銀團貸款、融資租賃或信托等新模式,不斷拓寬項目融資渠道,有效解決沿線國家資金短缺難題。同時,國家在加大資金支持力度,由中國政府主導成立的亞洲基礎設施投資銀行和絲路基金為“一帶一路”建設提供了更加專業高效的融資平臺。


目前,絲路基金已為20余個項目提供了資金支持,出資額超過90億美元,其中包括巴基斯坦吉拉姆河卡洛特水電站、阿聯酋迪拜哈翔清潔燃煤電站等一批重大能源項目。亞洲基礎設施投資銀行在首批貸款項目中為孟加拉國電力輸配系統升級擴建等4個項目提供了貸款。這些項目在滿足當地能源需求增長、促進當地經濟社會發展的同時,有效帶動了中國技術、裝備、服務、金融“走出去”,提升了中國能源企業的國際品牌形象和行業影響力。


1.5構建沿線國家雙邊多邊能源合作機制新進展


過去6年來,中國發布了《推動“一帶一路”能源合作愿景與行動》,新增雙多邊合作機制70余個,簽署能源合作文件百余份,與十多個國家和地區對接能源合作規劃,中國-阿盟、中國-非盟和中國-中東歐三大能源合作中心正在建設中。上海國際能源交易中心原油期貨交易上市。


2018年10月18日舉辦的“一帶一路”能源部長會議和國際能源變革論壇期間,中國、土耳其、阿爾及利亞、阿塞拜疆、馬耳他、老撾、緬甸、巴基斯坦等18個國家共同發布了《共建“一帶一路”能源合作伙伴關系部長聯合宣言》,目標是2019年正式成立“一帶一路”能源合作伙伴關系。共建“一帶一路”能源合作伙伴關系,為構筑更加緊密的能源命運共同體奠定了堅實基礎,為推動全球能源綠色可持續發展提供了新模式、新機制。


02.新形勢下“一帶一路”能源合作面臨的風險與挑戰


2.1美國已成為影響中國能源安全的最大變量


隨著中美貿易摩擦升級,美國在對中國實行軍事、經貿、金融、科技、人權等領域全面打壓的同時,對事關中國可持續發展“血脈”的能源資源領域也絕不會放手。應當看到,美國不僅有霸權的動機,而且有制約中國的能力。美國已成為世界最大的油氣生產國,基本實現能源獨立,其國際能源地位更加強勢。全球主要油氣運輸線由美國軍事力量所控制。石油美元是目前國際油氣市場的主要結算工具。美國還擁有遍布全球的同盟體系,以美國為首的西方大國仍是當今國際能源秩序的制定者和主導者。


近期以來,在“一帶一路”沿線發生的重大事件都有美國的黑手在作祟。中東地區是中國油氣資源進口的關鍵地區,中國十大原油進口來源國中有六個來自中東地區。美國打壓伊朗意圖重新塑造中東新秩序,挑起波斯灣沖突,對中國油氣安全的威脅在即。未來,中國油氣運輸安全、與伊朗等地區國家能源合作以及中國境外能源企業和資產安全,都與美國的戰略轉變息息相關。


2.2“一帶一路”沿線地區地緣政治不確定因素明顯增加


宗教極端主義在世界范圍內不斷蔓延,部分國家恐怖活動猖獗,社會安全風險居高不下。阿富汗政局出現重大變數,美國急于脫身,加快與塔利班的談判節奏,企圖盡早簽署相關協定。一旦美國撤出,阿富汗內部矛盾凸顯,局面失控的危險和外溢沖擊將是大概率的事件。


作為“一帶一路”核心區的中亞地區各國內部問題日漸突出,內政不穩。哈薩克斯坦內部權力交接存在變數,新老總統已形成兩個權力中心。哈議會選舉在即,議長納扎爾巴耶娃的動向值得關注。同時哈反動派借機議會選舉,向當局發難,企圖分享權力。吉爾吉斯斯坦政局惡化,新老總統沖突加劇,已釀成嚴重武裝沖突。吉爾吉斯斯坦政局存在失控的危險,同時該國反華勢力抬頭,中資企業成為被炒作的熱點話題。土庫曼斯坦經濟惡化已造成政治動蕩,總統別爾德穆哈梅多夫的身體狀況成為輿論炒作的焦點。而且,土庫曼斯坦周邊安全形勢不佳,中土天然氣合作的環境和挑戰增多。各大國針對中亞國家出現的“內聚進程”,加大參與力度,美、俄均較大幅度調整對該地區國家政策。中亞國家“抱團取暖”成為影響地區形勢的新因素。


南亞地區,印巴關系再次因印方挑起克什米爾歸屬問題而尖銳對峙,已釀成武裝沖突,極有可能再度引爆大規模的印巴戰爭。印巴沖突再次激化,亦有印度利用美對華政策變化,破壞“一帶一路”建設的明顯動機。作為絲綢之路經濟帶與21世紀海上絲綢之路的連接點的中巴經濟走廊正面臨新的戰爭威脅。未來,“一帶一路”沿線能源合作的安全環境將趨于嚴峻,麻煩增多,將面臨現實困難。


2.3商業和法律風險的隱憂日漸突出


世界經濟復蘇乏力,貿易保護主義抬頭,國際金融市場動蕩,大宗商品市場疲軟,能源資源價格動蕩,這些使部分“一帶一路”沿線資源型國家陷入困境。沿線國家能源、交通、信息等基礎設施建設嚴重滯后,項目實施過程中往往需要增加額外投入;能源項目投資規模較大且建設周期長,資金短缺已成為常態。一些國家外部債務增加,償還能力十分有限,已成為掣肘能源合作的嚴重問題;加之沿線一些國家轉型困難,政局不穩,政策多變,延緩和干擾項目的進展。市場運作不完善也是一個突出問題,導致債務糾紛增加,投資回報問題日漸突出。


中國境外油氣管線安全問題至今缺失法律保障。中國境外能源合作和管線建設雖然大多以雙邊合作為主,但隨著合作規模的擴大和深入,多邊合作已提上日程。中亞天然氣管線是目前中國唯一的多邊天然氣管線,但運營數年來由于國家層面的多邊安保機制和條約等法律保護手段缺失,可持續運營已面臨一定的潛在風險。搭建境外管線國家層面的多邊安保平臺是一個復雜的系統工程。積極推進各方在利益共享、責任共擔的基礎上簽署國家層面的多邊安保條約已勢在必行。


2.4開展對外合作的軟實力不足


與歐美發達國家成熟的國際化運作能力相比,中國在標準、規則、文化等軟實力方面明顯不足。國際社會對中國標準體系的認可和采納程度較低;中國缺乏懂經營、善管理、通業務、會外語的復合型國際人才;企業海外品牌認可度也亟待提升;咨詢機構“走出去”步伐滯后,開拓和適應能力難以滿足需求;在國際能源貿易規則和定價方面的話語權和影響力不足。


2.5推進“一帶一路”建設的輿情環境欠佳


中國海外開拓面臨輿情環境的壓力已成為常態。敵對勢力破壞中國合作項目的重要手段就是利用駐在國的困難、社會矛盾以及利益集團的糾葛,操縱部分駐在國媒體發聲,歪曲中國倡導的共商共建共享的合作理念,無端指責所謂“中國的債務陷阱”,散布形形色色的“中國威脅論”向中國施壓和中傷,干擾中國對外合作進程。輿情環境對中國開展對外合作造成的干擾和破壞不可低估。因此,組織力量和引導境外友好團體有針對性地加以駁斥和揭露,宣傳中國的合作理念和善意,占領輿論制高點,已成為保障“一帶一路”倡議實施的重要環節。在這方面,中國智庫的作用還有待提升。


03.對深化“一帶一路”能源合作的思考


3.1進一步樹立和踐行新的合作理念


中國能源合作從過去單一的“引進來”已逐漸形成“引進來”和“走出去”并舉的格局,從全球能源治理的跟隨者變成影響者,在合作方式和合作理念上均有巨大提升。雖然中國在全球能源市場上的體量不斷增大,但影響力仍然不夠,企業“走出去”的國際化水平還有待提高,開展能源國際合作的總體能力與經濟規模和體量還不對稱。


面對能源發展的新形勢和新挑戰,中國企業在合作理念上亟待提升和轉變。加快從“單向雙邊低層次”能源合作向“雙邊多邊多層次”能源合作轉變;從偏重傳統化石能源開采的合作,向以綠色低碳為導向的能源經濟產業鏈轉變;從以我為主推進單一的合作項目,向聯合規劃共同推進多邊項目合作轉變;從政府主導單一國企參與,向市場主導多種所有制企業共同參與轉變;從單邊保障自身能源安全為主,向構建多邊能源命運共同體轉變。


3.2準確評估和充分應對中美關系逆轉產生的重大挑戰


美國對華戰略做出重大調整。在軍事、經貿、金融、科技和人權領域對中國實施全面擠壓,使中國推進的“一帶一路”合作環境和輿情環境惡化。對此必須要有清醒的認識和準備,絕不可低估。美國打壓俄羅斯、委內瑞拉、伊朗,傳遞出其謀求世界能源霸主的企圖,油氣領域的優勢已成為美國維護霸權的“利器”。


除了中國進口原油最多的俄羅斯和非洲的安哥拉之外,中國最主要的進口都來自中東,2017年來自中東地區的原油進口量達1.97億噸。在中國LNG進口量排名前5位的進口來源國中,有3個位于“一帶一路”沿線,進口管道氣基本全部源自“一帶一路”沿線國家。美國通過打壓伊朗重塑中東新秩序,造成中東安全失序,沖突頻仍,直接威脅到中國能源安全利益。美國對華政策取向已成為影響未來中國能源安全的最大不確定因素。我們必須未雨綢繆,在維護海陸油氣運輸通道、強化境外企業安保措施、建設性介入地區維穩等方面,采取更具針對性的措施,以應對美方帶來的不測。


3.3開拓新的合作領域并不斷創新合作模式


中國與“一帶一路”沿線國家開展能源合作的具體方式,可以概括為實體項目合作與軟環境構建兩類。實體項目合作包括擴大能源貿易規模、合作進行勘探開發與基礎設施建設、開展能源海陸運輸合作、共建共營油氣管線、煉制加工與市場合作、共建共營新能源設施及相關技術合作等。中國應繼續深化、開拓能源務實合作,進一步充實區域合作的內涵。合作軟環境建設則包括投資與貿易便利化、交易本幣化、創新合作模式、提升雙多邊關系、構建良好的國際條法和輿論環境、擴大在產業標準和制定合作規則方面的話語地位等,為項目實施創造良好的外部環境和制度保障。


為應對新形勢下開展能源合作的迫切需要,切實維護能源安全,尤其是防范美國利用其主導的金融體系進行干擾和破壞,亟待建立與中國經濟實力、貿易投資規模及國際地位相稱的金融合作機制,加快人民幣國際化的步驟,關鍵點是建立跨境多幣種的金融支付系統,擺脫由美國掌控的SWIFT支付系統的控制。為此,應進一步擴大與俄羅斯、中亞、南亞和中東國家本幣結算的規模,以此為基礎逐步啟動建立美元結算之外的對沖和結算體系。與此同時,可成立“一帶一路”國際開發署,加強對外投資的戰略布局、產業布局和國別投資布局的頂層設計。探索建立“一帶一路”能源合作示范區,包括第三方共同開發的能源合作模式。


3.4推動在“一帶一路”沿線建設涵蓋市場、價格、運輸的能源合作機制


現階段可積極推動各國擴大在上海石油期貨交易所進行的議價合作,推動建立沿線國家油氣交易共同市場和價格形成機制。可在消費端聯合能源消費國,推動形成沿線油氣進口國協調機制;在供應端聯合俄羅斯、中亞、西亞主要生產國,共建沿線地區的能源合作機制。另外,缺乏國際法律保障的境外多邊油氣管線的安全運營,已經成為影響中國能源安全的重要因素,可通過適度向資源國、過境國開放中國能源下游產業的方式,將各方利益牢固捆綁,與相關國家簽署具有法律約束力的多邊管線合作協定,共同維護管道安全。要在夯實能源伙伴關系的基礎上,加快推進構建“一帶一路”能源俱樂部這一多邊合作平臺的進程。


3.5提升競爭能力,完善能源安全風險評估機制


開發和掌握核心技術是當前中國應對激烈的國際競爭、對沖能源對外依存度、維護能源安全的關鍵舉措。近年來,國際能源領域各國都把研發新技術作為重中之重,投入巨資,力圖占領競爭的制高點,能源各領域新技術層出不窮。新技術打開了油氣勘探開發的新領域,未來投資的資源導向將讓位于技術導向,沒有技術突破就無法獲取更多資源,尤其在敵對勢力對中國進行圍堵和封鎖的形勢下,缺乏新技術支撐我們就很難突破新領域,開創新局面。對中國而言,與資金和常規技術相比,高新技術和高端設備是我們更突出的短板。因此,集中資金和人力,出臺激活激勵政策,推動中國在高新技術研發方面取得突破已成為當務之急。


為強化對相關地區地緣政治、非傳統安全威脅的應對,需要做實落地項目的跟蹤和評估機制,制定應對風險的量化評估標準,健全預測境外能源資產風險的評估體系。應進一步深化與中亞、東南亞、南亞、中東、非洲國家的合作,為維護地區和平與安全,開展預防性外交工作,充分評估全球油氣資源產業發展的趨勢和前景,防患于未然。

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